职务犯罪案件监察调查强制措施体系构建研究——以监察调查与审查起诉强制措施衔接为视角

吕晓刚,符慧敏

(湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411100)

监察体制改革后,监察机关调查职务犯罪案件必然与刑事诉讼程序产生对接,尤其是监察委调查案件到检察审查起诉阶段如何对接,尤为重要[1]。而监察调查程序与审查起诉程序相衔接必然需要两者强制措施一一对应,由此实现两者的无缝衔接。2018年修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)针对被采取留置措施的被调查人,规定在移送审查起诉后,检察机关应当先行拘留,在法定期限内决定适用强制措施的种类。这为职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接过程中的被追诉对象人身自由控制措施对接提供了法律依据。然而由于监察调查领域人身自由控制措施尚不健全,导致刑事强制措施与监察调查人身自由控制措施之间在程序、种类上难以有效对应,且衔接程序细节性规范不足,影响监察调查与审查起诉衔接期间被调查人在不同人身自由控制措施体系中的有序流转。两者在衔接时,既容易因衔接空白导致人身自由控制盲区,也容易因衔接不畅,导致被追诉人的人身自由被侵犯。因此,需要对职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接过程中被追诉人人身自由控制措施衔接进行研究。当前《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)中并未单独规定监察强制措施体系,而是将留置、限制出境等具有人身自由控制作用的措施一并规定在监察调查措施体系中,这决定了监察强制措施这一概念本身是否成立,以及留置、限制出境等措施与刑事强制措施之间的衔接关系如何进行理论定性,立法衔接和实践对接等都有待进一步明确。

(一)职务犯罪案件衔接现实需求所引发的制度反思

监察体制改革后,监察机关集监督、调查、处置三项职能为一体,开启了职务犯罪案件“调查—起诉”这一全新的追诉模式[2],打破了以往由检察机关侦查职务犯罪案件的传统办案流程,由此也不可避免地存在案件办理流程中监察调查与审查起诉的衔接问题。根据未经人民法院依法判决不得确定有罪原则,监察机关调查完毕后,需要将职务犯罪案件移送给检察机关审查起诉。职务犯罪案件刑事追诉的最终目标是确定被追诉人的刑事责任,无论是追诉机关的追诉活动,还是审判机关的审理活动,以及被追诉方的辩护活动,都是围绕被追诉人为中心展开的。虽然2018年修改的《刑事诉讼法》增设了刑事缺席审判程序,但是在绝大多数案件中,被追诉人在案依然是职务犯罪案件追诉程序得以推进的根基所在。然而基于趋利避害的本性,为规避刑事责任追究可能带来的人身自由、财产,乃至生命权的剥夺与限制,部分被追诉人就会选择实施逃匿或者毁灭、隐匿、伪造证据等干扰追诉程序正常进行的行为,部分被追诉人还会在追诉过程中继续犯罪,甚至会实施报复被害人、证人、社会公众等严重危害社会公共安全的行为。对此,为保证追诉程序顺利进行,维护社会公共安全,《刑事诉讼法》设置了强制措施体系,通过在诉讼过程中,控制或者剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由来保障诉讼程序的顺利进行。监察体制改革后,监察调查取代刑事侦查,成为职务犯罪案件刑事追诉程序的重要组成部分。虽然程序属性发生变迁,但是在调查期间被调查人危及调查顺利进行的风险并未因此消失,这意味着职务犯罪案件监察调查期间,监察调查机关也存在对被调查人采取人身自由控制措施的现实需求。

梳理《监察法》相关规定可知,监察调查措施体系中涉及被调查人人身自由控制的措施主要包括限制出境和留置两项。由于职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接过程中,需要进行“人”“案”同转,这就意味着要实现被调查人在程序衔接过程中的有效控制,避免因程序衔接空窗期,导致被调查人脱管失控,就需要监察调查人身自由控制措施与刑事诉讼强制措施之间进行无缝对接。不同于刑事强制措施体系理论研究全面、立法规范完备以及实践经验丰富,监察调查领域内的人身自由控制措施尚处于初创阶段,理论储备、立法规范和实践经验均有所欠缺。为实现职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接过程中,对被调查人、犯罪嫌疑人转换过程中的人身自由控制规范有效,需要监察调查人身自由控制措施体系与刑事强制措施体系之间理论关联互洽,立法衔接紧密,实践精准对应。当前监察调查强制措施这个概念本身是否存在是存疑的,虽然根据适用对象和适用效果,监察权限内存在限制出境和留置两种以人身自由控制为内容的监察措施。由于限制出境与刑事强制措施之间缺乏对应性,以及留置本身的性质属性又并不明确,导致监察领域并未形成明确的监察调查强制措施体系。对此,有必要根据《监察法》中所规定的对留置和限制出境的实然立法和理论层面的应然定位,探讨监察强制措施概念是否可以得以证成。

(二)监察调查强制措施概念的证成

1.监察留置在监察强制措施体系中的证成

就留置措施而言,作为“两规”“两指”法治化升级的产物,其严厉的适用后果,自监察体制改革之初就受到社会各界的广泛关注。相较于讯问、搜查、扣押等监察措施,无论是术语选择,还是措施内容,都与《刑事诉讼法》中对于侦查措施的规定高度同质,留置措施相较于适用效果类似的刑事强制措施①,无论是措施称谓,还是措施内容,都与刑事强制措施存在显著差异,在监察调查措施体系中具有鲜明的独特性。之所以呈现这一差异是因为《监察法》以改革前在纪检监察权和行政监察权运行中行之有效的“两规”为基础,对之加以法治化的改造而进行的立法建构。而并未将作为刑事诉讼程序重要组成内容的强制措施行为体系的基本价值加以充分考虑,其结果是仅配置了留置一项强制措施。这一立法配置,造成了监察调查在理论与实践层面的双重困境[3]。不仅导致在理论层面上留置措施的性质属性界定面临挑战,更重要的是,虽然职务犯罪案件被调查人的人身危险性相对较弱,但是其潜逃或者伪造、毁灭、隐匿证据的能力更强。相较于刑事强制措施的类型多样,强制力度梯级配置,留置措施种类单一,且效力极端,在羁押与不干预之间毫无过渡,显然难以满足职务犯罪案件监察调查的现实需求。由于《监察法》直接将留置规定在监察调查措施体系当中,且留置适用条件设置具有鲜明的调查取证导向,加之其制度沿革的特殊性,都使得留置措施与刑事强制措施之间的对应性并不显著。由于留置作为监察调查措施中人身自由控制类措施的核心内容,其性质属性界定结果对于监察调查强制措施这一概念是否成立具有决定性作用,为此需要从制度沿革和措施内容两个方面分别予以探讨。

(1)就制度沿革而言,用留置取代“两规”措施,明确了留置与“两规”之间的承继关系。因此留置措施与“两规”之间存在取代关系,其在权力内容上必然具有重合性[4]。一方面留置措施所发挥的实践效果应当涵盖“两规”措施原有的措施效果,能够在一定时间内将被调查人控制在一定的空间内;另一方面留置措施是对“两规”措施的法治化升级,通过正式纳入立法的方式解决“两规”措施法律依据缺失的形式合法性危机,与此同时通过对适用实体要件和程序规范的明确,解决“两规”措施实施细则不明的合理性缺陷。虽然就法律渊源而言,“两规”措施并不属于刑事强制措施范畴,但是当时的反腐败查处采取的是“两规”与刑事强制措施前续后继的办法[5],因此“两规”与刑事强制措施之间存在不可分割的密切联系。在监察体制改革整合反腐败资源的背景下,留置措施所适用的监察调查阶段同时包含了此前职务犯罪查办的纪委调查与检察侦查两个阶段,因此检察侦查过程中包含的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等措施同样应当作为承继对象,被整合进入监察调查程序当中。遗憾的是,监察调查中仅规定了留置措施,虽然当前对于留置与刑事强制措施之间的具体对应关系存在分歧,但是留置与刑事强制措施之间的承继对应关系是毋庸置疑的。

(2)就措施内容而言,《监察法》对于留置的内容界定为对符合适用条件的被调查人“将其留置在特定场所”,并且这一状态可以持续“不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。”虽然《监察法》所确定的“特定场所”,在调查实践中存在多种形态,包括监察机关专门的办案点,也可能是看守所内的特定监区,但是就适用效果而言,都是将被留置人在一定期限内完全剥夺人身自由,以保障监察调查的顺利进行。与之相同的是,刑事强制措施虽然在具体适用条件和场所等方面与留置存在一定差异,但是留置具有剥夺被调查人人身自由的属性,与刑事诉讼中“拘留”“逮捕”的性质相似[6]。尽管留置措施的制度属性和规范内容,都与刑事强制措施存在一定差异,但是在追诉职务犯罪这一特定的语境下,留置措施的内在价值目标和外在功能作用,都与刑事强制措施具有高度的相似性。为了兼容监察调查与刑事诉讼不同的程序属性,结合留置措施与刑事强制措施的相似性,可以将留置措施界定为一种监察调查强制措施,由此也证明了监察调查强制措施这一概念的正当性。总而言之,留置就是监察机关为保障调查活动的顺利进行,依法限制或剥夺被调查人人身自由的监察强制措施[7]。

2.限制出境在监察强制措施体系中的证成

就限制出境措施而言,《监察法》第30条规定,“监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外,经省级以上监察机关批准,可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施,由公安机关依法执行。”根据这一规定,限制出境措施的适用目标被明确限定为防止被调查人和相关人员潜逃境外,其适用效果是将被限制出境人的人身自由范围限定在国境之内,在此范围内不限制其人身自由。这一措施的设置主要是根据此前大量职务犯罪行为人潜逃境外,逃避追诉的历史经验,针对职务犯罪被追诉人较强的经济基础和社会资源,专门作出的应对举措。虽然就人身自由限制严格程度而言,限制出境相较于刑事强制措施更为宽松,但是就内在规律而言,限制出境的强制性要高于《刑事诉讼法》中常规侦查措施[8],同刑事强制措施之间仍存在高度的相似性。一方面,不同于留置措施适用目标的复杂性,《监察法》将限制出境的适用目标明确限定为防止潜逃境外,这与刑事强制措施所秉持的防止犯罪嫌疑人、被告人逃匿的目标设定是完全一致的。另一方面,限制出境措施对于被调查人的人身自由控制遵循了必要性原则,最大限度减轻对被采取措施对象人身自由的限制程度,平衡犯罪追诉与权利保障,与刑事强制措施具有高度的一致性。虽然限制出境措施进入审查起诉后,没有直接对应的强制措施,但是现行的刑事强制措施可以达到限制出境的效果[9]。就学理层面而言,限制出境措施也应当被界定为一种强制措施,根据其所处程序空间,这一措施也属于监察调查强制措施的范畴。

3.监察调查强制措施概念的解读

根据《监察法》中关于留置和限制出境的规范内容,结合刑事强制措施的法理基础,监察调查强制措施可以被界定为监察机关在监察调查期间,针对符合法定适用条件的被调查人和相关人员,在一定期限内控制其人身自由,以保障监察调查顺利进行的强制性措施。根据这一界定,首先,监察调查强制措施的适用主体是监察机关,其他机关无权使用,但为保证措施适用的强制性,监察机关可以商请公安机关在执行过程中提供协助。其次,监察调查强制措施的适用对象是被调查人和相关人员,这一点与刑事强制措施存在一定差异。这主要是因为职务犯罪案件的证明对于言词类证据依赖度较高,为避免因行贿人等关联主体逃匿,影响案件追诉,可以在调查期间对其采取必要的强制性措施。再次,监察调查强制措施的适用必须严格依法进行,无论是适用实体条件,还是适用程序规范,都必须严格遵循《监察法》的相关规范。最后,监察调查强制措施的适用目标限定为保障监察调查的顺利进行,对被调查人和相关人员的人身自由控制,仅为防止其实施逃匿、自伤自残,隐匿毁灭伪造证据,干扰证人作证,打击报复被害人、证人,继续实施新的犯罪等行为,不得将监察调查强制措施作为惩罚性措施使用,应当坚守未经人民法院依法判决不得确定有罪原则,不得将监察调查强制措施作为追究责任和强制取证的手段。

《监察法》既有的监察调查强制措施包含留置和限制出境两类。其中前者属于羁押性的人身自由剥夺措施,而后者则属于非羁押的人身自由控制措施。当前,相较于刑事强制措施,监察调查强制措施无论是种类数量,还是对人身自由控制强度的梯级配置,都存在明显不足。基于刑事犯罪追诉规律的一致性,监察机关职务犯罪调查过程中对于强制措施的适用需求,与刑事侦查中对于刑事强制措施的需求并无本质差异。因此如何实现监察调查强制措施满足职务犯罪监察调查现实需求,丰富监察调查强制措施体系,科学配置监察调查强制措施种类,将成为后续监察调查强制措施研究的核心命题。

监察权作为“第四权力”,其权力地位和属性都发生了根本性的变化,其留置等调查强制措施都带有特殊属性[10],监察调查强制措施的措施种类和适用规范都与刑事强制措施存在显著差异。加之基于立法在规则、概念体系建构以及程序衔接方面所存在的供给不足,衍生出监察强制措施体系缺失以及留置措施属性定位偏差等问题[3],这决定了职务犯罪案件监察调查与审查起诉强制措施衔接面临的挑战更为严峻。因此监察调查强制措施体系的构建,必然要对其实践中面临的挑战以及背后隐藏的原因进行探讨。

(一)困境梳理:监察调查强制措施与刑事强制措施衔接不畅

1.体例不一致导致衔接制度平台缺失

虽然前文在学理层面论证了职务犯罪案件监察调查强制措施的独立性,然而就现行立法层面而言,不同于《刑事诉讼法》中将不同种类强制措施集中统一立法,设置相对独立的强制措施体系。《监察法》采取的是将留置与限制出境规范于监察权限体系当中,同讯问、搜查等监察调查措施进行混合规范。这一立法体例,不仅限制了监察调查强制措施的体系配置,导致强制到案手段缺失、强制候审的比例性失调、人文关怀不足等实践困境[3],更会因混同调查取证措施与调查强制措施影响监察调查措施的有效规制。由于强制措施的适用是在尚未定罪的前提下剥夺和限制被追诉人的人身自由,具有较高的侵权风险,因而加强对强制措施适用的规范已成为刑事诉讼普遍规律。为实现这一目标,大部分国家均采取将强制措施与侦查措施分立,构建相对独立的强制措施立法体系。通过强制措施体系的独立化构建,将其与强调犯罪追诉的侦查取证措施相分离,能够在对强制措施行为进行有效规范的同时,亦不影响其他非侵权性或弱侵权性侦查行为的取证效果[3]。然而《监察法》并未采取独立强制措施的立法体例,这就导致监察调查强制措施与刑事强制措施的基本立法体系存在直接冲突。这一冲突表面是立法体例布局的形式冲突,其内在实质反映的是《监察法》与《刑事诉讼法》对于强制措施的目标定位存在分歧。这导致职务犯罪案件监察调查与审查起诉强制措施衔接在基本立法布局层面面临直接冲突。只有全面理顺监察调查强制措施与刑事强制措施的立法基本体例方能实现强制措施衔接的规范有序。

2.数量差异影响衔接精准度

目前《监察法》与《刑事诉讼法》分别确定的监察调查强制措施与刑事强制措施在措施数量上存在显著差异,其中《监察法》仅规定了留置和限制出境两种措施,而《刑事诉讼法》则规定拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等五种强制措施。二者数量上的差异,反映的是对人身自由控制程序区分精准度的差异,相较而言《刑事诉讼法》对于人身自由的控制区分显然更为精确和复杂,导致在职务犯罪案件监察调查与审查起诉衔接过程中,监察强制措施之间难以精准进行同类措施对接。这不仅影响有效控制被追诉人,也会对被追诉人权利保障带来不利影响。强制措施的种类分化代表的是对被追诉人人身自由控制精确度的提升,反映的是最大限度避免对被追诉人人身自由过度限制的立法理念。当前监察调查强制措施种类数量稀少的立法现状,不仅对监察调查环节强制措施适用带来挑战,在监察调查与审查起诉衔接过程中,也会因两种不同强制措施种类数量的差异影响具体措施间的有效对接,对于监察机关和检察机关的职务犯罪追诉实践带来困难。

3.适用对象差异带来合法性挑战

监察案件查办的特殊性产生了极具特色的“限制出境”措施,并贯穿办案程序的始终,从而与多数强制性措施只能在立案后运用存在显著区别,这是由反腐败工作的实际形式决定的[11]。根据《监察法》的规定,限制出境作为人身自由控制措施,不仅可以适用于被调查人,还可以适用于“相关人员”。对于“相关人员”的范围《监察法》和《监察法实施条例》都未予以明确规范,根据监察实践,主要包含职务犯罪案件的证人、未被立案调查的行贿人等与案件调查存在关联的主体。与之相对的是,在刑事诉讼领域内,强制措施只能适用于犯罪嫌疑人、被告人,唯一的例外是,对单位犯罪的单位代表人可以适用拘传。适用对象的差异导致职务犯罪案件监察调查与审查起诉强制措施衔接过程中面临适用对象不统一的问题,尤其是对于被采取限制出境措施的“相关人员”,进入审查起诉阶段后,对其适用强制措施则面临合法性不足的困境。对于这一难题,一方面就监察调查现实需要而言,作为一种高度依赖言词类证据的犯罪证明,职务犯罪案件的调查追诉亟需相关人员提供证人证言,避免其出境后难以获取固定证据,有必要对相关人员人身自由进行适度的限制。另一方面,对于强制措施的适用对象进行严格规制,避免与未经人民法院依法判决不得确定有罪原则相冲突,对犯罪嫌疑人、被告人之外的主体适用强制措施,既无法理支撑,也无合法空间,会带来巨大的实践风险。

4.内容错位引发双重困境

以仅有的留置和限制出境两种监察调查强制措施为例,留置措施对应的刑事强制措施存在逮捕、指定居所监视居住等不同观点。虽然当前主流观点将留置与逮捕相对应,但细究其适用条件和程序,都与逮捕存在显著差异;限制出境更是根本没有直接对应的刑事强制措施。措施内容的不匹配导致监察调查强制措施与刑事强制措施的衔接面临措施类型对接的选择困难和具体案件适用条件判定困难的双重困境。一方面,由于衔接前后强制措施内容立法规范不一致,导致无法在衔接过程中,将既有的监察强制措施与刑事强制措施之间进行直接对应。另一方面,即使是确定对应措施后,在个案层面也面临着因具体适用条件不一致所导致的衔接前后具体强制措施适用标准不统一的困境。

监察调查强制措施与刑事强制措施作为监察调查与审查起诉强制措施衔接的制度基础,职务犯罪监察调查强制措施体系配置失衡,其单薄的调查强制措施无法满足衔接的需求,导致当前职务犯罪追诉实践中强制措施的衔接面临多重挑战。

(二)逐本溯源:职务犯罪监察调查措施体系配置失衡

1.被调查人人身自由控制机制乏力

调查保障措施单薄导致被调查人人身自由控制机制乏力,难以有效发挥保障调查顺利进行的功能。调查保障措施以控制被调查人人身自由为主要内容,并不直接指向案件事实调查,不具有收集、固定证据的功能,其功能发挥情况直接影响到职务犯罪调查取证活动的顺利展开。通过对被调查人人身自由的适度有效控制,可以最大限度避免出现毁灭、伪造证据和逃匿、自伤自杀等影响调查顺利进行的情形,保障调查取证的效率性。当前职务犯罪监察调查措施体系中,人身自由控制措施仅有通缉、限制出境和留置三种,其中尤以限制出境和留置最具有代表性。然而二者对被调查人人身自由的控制力度差异悬殊,前者仅限制出境行为,对被调查人在境内的人身自由不具有任何限制性。而后者在长时间完全剥夺被调查人的人身自由,虽然控制力极强,但适用的实体条件和程序规范都要求极为严苛。这就导致在职务犯罪调查实践中,对被调查人的人身控制限制极端化的困境,或者放任自流,或者完全剥夺。尤其在权利保障理念要求下,对于留置措施的适用受到严格限制,使得大部分被调查人的人身自由都不会受到实质性控制,在调查期间出现干扰调查顺利进行行为的可能性大大升高。这不仅会影响到调查期间的证据收集、固定,还会影响到后续刑事追诉的顺利进行。

2.被调查人权益保障面临风险

保障措施单薄导致被调查人合法权益保障面临风险。正如前文所言,由于在限制出境与留置之间缺乏过渡性人身自由控制措施,在职务犯罪调查过程中,当被调查人存在一定影响调查顺利进行的危险性,又不满足留置措施适用条件的,监察机关只能在放任自流和拔高适用留置之间进行选择。此时,为了保证办案效果,往往不得不强行适用留置措施,这显然会对被调查人的人身自由带来严重的侵权风险。过渡性人身自由限制措施的缺失,使得监察权行使与被调查人权利保障之间缺乏必要的缓冲区间,加剧了二者之间的对立冲突,不利于监察法治水平的提升。

3.违背比例原则

比例原则是公权力运行应当遵循的基本准则,尤其是采取涉及公民人身自由等基本权利的强制性措施时更应如此。令人遗憾的是,监察体制中统一规定了完全相同的监察留置适用规则,比例原则未被遵循[12]。相较于调查取证措施的种类众多、体系完备,保障措施不仅种类有限,而且体系不够健全,存在明显的立法空白。这使得职务犯罪监察调查措施体系呈现失衡状态,发达的取证措施与滞后的保障措施之间形成鲜明反差。早在改革前就有学者提出相关的规范性文件应明确侦查手段的比例原则,要求监察委员会在采取强制性的侦查手段或强制措施时,应与职务犯罪罪行的严重程度、犯罪嫌疑人妨碍侦查的可能性、人身危险性和案件情况的紧急性相适应[13]。但略显遗憾的是当前《监察法》所确立的监察措施中,能够发挥人身自由控制功能的措施仅有通缉、限制出境和留置三种具体措施,而这些措施中,通缉与限制出境的人身自由控制力度非常薄弱,无法有效覆盖剥夺人身自由与人身自由不受限之间的空白。并且,当前《监察法》对于留置措施无差别适用于所有职务犯罪案件,乃至覆盖到严重职务违法行为,导致这一措施面临适用范围过于宽泛的质疑。职务犯罪的类型和具体案情不一样,对强制措施的需求也不一样[14],《监察法》中不仅没有形成独立的调查强制措施体系,并且没有明确设置各种调查措施使用的阶段区分,有违比例原则[15]。因此职务犯罪调查措施体系配置的失衡,最直接的影响就是比例原则的缺失。

“每一社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段。社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权力运用适当,这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也可能被滥用。而假如它被人滥用,那么任何暴政都要甘拜下风。”[16]当前《监察法》中存在的监察调查强制措施无法形成对限制人身自由由弱到强的梯形模式,采取单一的模式很可能就会打破惩罚犯罪与保障人权的平衡,另外职务犯罪案件在审查起诉后无法与体系化的刑事强制措施一一衔接。除此之外,目前所具备的监察调查强制措施具有一定的缺陷,因此有必要在构建多元化的监察调查强制措施体系的背景下,对其进行完善。

(一)既有职务犯罪监察调查强制措施的重塑

根据上文所述,目前监察调查强制措施体系中有留置和限制出境。监察留置从“两规”发展而来,是反腐败法治化的巨大进步,但是法治化的过程是渐进性的,不能一蹴而就,因此留置的法治化需要遵循渐进式改革之路[17]。留置措施作为一种以剥夺人身自由为内容的调查保障措施,其适用必须兼顾惩罚职务违法犯罪与保障被调查人合法权益两方面。因此,留置措施的适用应当严格进行规范业已成为共识,但是当前《监察法》对于留置措施无差别适用于所有职务犯罪案件,乃至覆盖到严重职务违法行为,导致这一措施面临适用范围过于宽泛的质疑。职务犯罪的类型和具体案情不一样,对强制措施的需求也不一样[14]。因此要明确地限定留置措施的适用范围。有学者认为应当对留置的要件进行体系化的阶段性规范,对留置进行二元化区分,即将其区分为重罪留置与普通留置[18]。还有的学者认为可以选择在不改变监察规定的前提下对留置的适用范围进行限定,比如在实体适用标准上排除对职务违法的被调查人适用留置、设定梯形性期限;在程序标准上采取“调查—审查”的程序分离、“审查—羁押”的程序分离、对留置的正当性和必要性进行审查[19]。除此之外还应当从保护被调查人的角度,对留置进行完善,比如统一留置的场所、配置其律师介入权、加强留置的外部审查力度等切实保障被调查人的合法权利。

其次,限制出境是监察调查特有的强制措施,其适用对象包括“相关人员”,由此便产生在审查起诉后,面临合法性不足的困境。为平衡这一冲突,存在两种解决路径,一是调整监察调查强制措施和刑事强制措施,要么否定被追诉人之外主体适用监察调查强制措施的空间,要么在刑事强制措施体系中引入适宜犯罪嫌疑人、被告人之外主体适用的强制措施。二是以案件移送审查起诉为时间节点,在尊重《监察法》与《刑事诉讼法》现行规定的基础上,限定对于被追诉人之外主体的强制措施在进入审查起诉后一律应当予以解除,以此兼顾监察调查现实需要与刑事诉讼程序法定。对于上述两种方案,后者可以作为过渡性措施予以实施,但是在后续监察调查强制措施的整体构建与完善过程中,基于追诉犯罪与权利保障平衡的价值导向,应当对监察调查强制措施的适用范围予以严格限制,限定为被调查人,以此实现监察调查与审查起诉强制措施衔接的适用对象范围统一。

(二)多元化职务犯罪监察调查强制措施体系的具体建构

1.设立监察调查强制到案措施

检察机关在审查起诉阶段,为了确保案件的正常审理,可采取拘传措施将被追诉人强制到案,其与取保候审、监视居住、拘留、逮捕并列,相较于其他强制措施,拘传的强制力是最弱的一种,只是短暂的限制被追诉人的人身自由。由于现在职务犯罪案件的调查是由监察机关进行,监察程序与刑事程序是两个独立的程序,先由监察机关调查完毕后,再将案件移送给检察机关审查起诉。因此监察机关在调查过程中也具有要求没有被羁押的被追诉人及时到案接受讯问的需求。另一方面监察机关移送审查起诉时,需要采取类似于拘传的强制讯问措施与拘传相衔接。除此之外,监察机关可能会采取留置措施将被调查人强制到案,如此就会违背立法的意图,同时也不利于对人权的保障,因此应当设立类似与拘传的监察调查强制到案的措施。

2.引入监察调查非羁押性强制措施

在职务犯罪案件中,监察委采取留置手段的被调查人,在审查起诉后,需要检察机关采取先行拘留措施进行过渡,人民检察院在拘留后十日内再作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定,由此可见,采取留置的被调查人,审查起诉后不一定会被采取羁押性强制措施。而目前监察法中仅具备较强羁押力度的留置措施,没有规定其他羁押替代性强制措施。因此,可供监察机关选择的空间较为狭窄,只能采取留置或者不采取强制措施,由此就可能无法满足办案的需要,并且在实践中为了保障案件调查的顺利进行,还有可能存在将留置进行扩张适用的情形。监察调查实践中不乏存在无法适用留置措施,但是需要限制被调查人人身自由的案件,因此需要引入取保候审、监视居住等非羁押性强制措施满足监察调查的需求。同时也可以在审查起诉后,直接与刑事强制措施互相一一衔接,无需再进行先行拘留,同时可以增加检察机关对监察机关实施强制措施的外部监督来判断是否存在适用不当的情形。

3.构建梯度式监察调查羁押性强制措施

监察调查强制措施体系中,存在比逮捕力度还要强的留置措施,但是就目前而言,也就仅存在这一个羁押性的强制措施,相较于刑事强制措施的拘留、逮捕,还是具有单一性的。刑事侦查阶段针对羁押的力度大小对羁押性的强制措施进行了分层化设计,监察调查阶段仅规定留置,留置这一项强制措施无法适用于所有的情形,其适用的范围是有限的。有学者认为监察法中对留置的规定,除了罪责程度要件外,基本等同于逮捕[19]。在与审查起诉衔接时,留置与逮捕的衔接往往是讨论的重点,但是《监察法》以及《监察法实施条例》并未对社会危险性的程度进行划分,仅仅只是规定“仍有重要问题需要进一步调查”可以采取留置措施。因此可以对留置措施进行区分,将其分为一般留置和特殊留置,将需要限制被调查人人身自由且情况比较紧急的情况采取一般留置,其可参照刑事拘留进行相关程序设计;将一般留置尚不足以防止发生《监察法》第22条②规定的社会危险性且需要限制被调查人人身自由的情况,则可以采取特殊留置,其可参照刑事逮捕进行设置。如此设计不仅可以满足监察调查强制措施与刑事审查起诉的衔接,还可以使留置更有针对性地适用。

4.健全监察强制措施的约束机制

监察强制措施的约束机制的具体构建思路可以采取内外结合的方式,即监察机关内部进行监督以及检察机关外部对其进行审查。监察机关实施调查强制措施时,由于其具有高度的封闭性,因此可以依靠上级监察机关对此进行监督、纠错,当移送审查起诉后,由检察机关对其实施的监察调查强制措施进行审查,如若合理,则直接采取相对应的刑事强制措施,如若不合理,则根据其案件具体情况进行修改,并将情况反馈给监察机关。

注释：

①虽然留置的制度模板存在逮捕和监视居住两种不同观点,但是究其本质而言,留置在职务犯罪案件监察调查中发挥着不可替代的强制性功能。参见郭华于:《监察委员会留置措施的立法思考与建议》,载《法治研究》2017年第6期。

②第22条,被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:

(一)涉及案情重大、复杂的;

(二)可能逃跑、自杀的;

(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;

(四)可能有其他妨碍调查行为的。

对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。

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